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        以案明紀(jì)釋法丨認(rèn)定濫用職權(quán)罪若干問(wèn)題辨析

        編輯:方可 發(fā)表時(shí)間:2024-09-04 16:13 來(lái)源:中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站

          【內(nèi)容提要】

          刑法第三百九十七條規(guī)定了濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪。濫用職權(quán)罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán),違法決定、處理其無(wú)權(quán)決定、處理的事項(xiàng),或者違反規(guī)定處理公務(wù),致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為,具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性和刑事可罰性。精準(zhǔn)打擊濫用職權(quán)犯罪,準(zhǔn)確認(rèn)定刑事責(zé)任,應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注行為人的罪過(guò)形式、職權(quán)職責(zé)、實(shí)施的違規(guī)行為、造成的危害后果,以及行為與后果之間的因果關(guān)系。

          【基本案情】

          案例一:甲,某市副市長(zhǎng),分管該市城市發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、招商引資、城市建設(shè)等工作。2014年,甲引進(jìn)A公司在該市投資項(xiàng)目,A公司提出向該市財(cái)政借款投資,甲明知A公司新成立且經(jīng)營(yíng)實(shí)力一般,仍多次召開(kāi)招商引資洽談會(huì)、城市建設(shè)推進(jìn)會(huì)等會(huì)議,商議讓市財(cái)政局將預(yù)算內(nèi)其他用途資金出借給A公司1億元。相關(guān)辦事人員提醒甲,根據(jù)《預(yù)算法》等法律規(guī)定,政府部門(mén)支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù),未列入預(yù)算的不得支出,但甲堅(jiān)持要求出借款項(xiàng)。由于A公司一直未按約定還款,2023年1月,市財(cái)政局提起訴訟,法院判決A公司償還市財(cái)政局借款本金1億元及利息,后市財(cái)政局申請(qǐng)執(zhí)行,司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)A公司無(wú)可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn),遂裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序。同年12月,A公司因其他債務(wù)問(wèn)題被異地的債權(quán)人向異地法院起訴,異地法院裁定受理關(guān)于A公司的破產(chǎn)申請(qǐng),受理理由是A公司經(jīng)強(qiáng)制執(zhí)行無(wú)法清償相關(guān)到期債務(wù)。

          案例二:乙,某市原國(guó)土資源局副局長(zhǎng),分管市治理砂石資源辦公室(以下簡(jiǎn)稱市治砂辦),職責(zé)包括監(jiān)督查處土地礦產(chǎn)資源的盜采盜挖行為、日常巡查、舉報(bào)線索核查等工作。2015年至2017年,李某在該市非法經(jīng)營(yíng)砂石廠并存在盜采盜挖砂石行為,后被當(dāng)?shù)厝罕娤蚴兄紊稗k舉報(bào),為求得乙關(guān)照,李某送給乙100萬(wàn)元好處費(fèi)。乙?guī)ш?duì)核查了解李某的違法行為屬實(shí),但因?yàn)槭帐芷浜锰?,所以要求其分管處室上?bào)虛假問(wèn)題線索核查報(bào)告,內(nèi)容為“現(xiàn)場(chǎng)部分地塊作為屯料場(chǎng)所使用,剩余地塊為平整土地,未發(fā)現(xiàn)盜采盜挖痕跡”,乙再自行審批通過(guò)。后該砂石廠未被及時(shí)關(guān)停,李某仍繼續(xù)非法運(yùn)營(yíng),最終導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴(yán)重破壞。

          【分歧意見(jiàn)】

          上述兩個(gè)案例中,對(duì)于案例二中乙收受李某100萬(wàn)元構(gòu)成受賄罪無(wú)異議,但對(duì)于甲、乙的行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)罪,存在不同意見(jiàn)。

          第一種意見(jiàn)認(rèn)為:甲、乙均不構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例一中,由于A公司尚未經(jīng)法定程序宣告破產(chǎn),市財(cái)政局對(duì)A公司的債權(quán)不能當(dāng)然認(rèn)定為無(wú)法實(shí)現(xiàn),所以甲行為造成的損失數(shù)額無(wú)法確定,無(wú)法認(rèn)定構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例二中,乙僅是審批通過(guò)了有關(guān)虛假問(wèn)題線索核查報(bào)告,并不當(dāng)然能夠?qū)е赂卮罅繗?、植被遭到?yán)重破壞的后果,不應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

          第二種意見(jiàn)認(rèn)為:甲、乙均構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例一中,市財(cái)政局雖然對(duì)A公司享有債權(quán),但A公司無(wú)可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn),異地法院受理A公司的破產(chǎn)申請(qǐng),也是因?yàn)锳公司經(jīng)強(qiáng)制執(zhí)行無(wú)法清償相關(guān)到期債務(wù),因此,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定A公司不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且明顯缺乏償還能力,這直接造成市財(cái)政局公共財(cái)產(chǎn)損失,構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例二中,乙在明知李某非法經(jīng)營(yíng)砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為的情況下,因?yàn)槭帐芎锰幋嬖谒叫?,所以刻意不履行監(jiān)管職責(zé),并要求分管處室上報(bào)虛假問(wèn)題線索核查報(bào)告,這也導(dǎo)致李某得以繼續(xù)非法經(jīng)營(yíng)砂石廠,因此才直接導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴(yán)重破壞的嚴(yán)重后果,乙構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

          【意見(jiàn)分析】

          筆者同意第二種意見(jiàn),具體分析如下。

          一、濫用職權(quán)罪的主觀罪過(guò)形式認(rèn)定

          我國(guó)刑法第九章規(guī)定了瀆職罪,包括第三百九十七條規(guī)定的一般罪名和第三百九十八條至四百一十九條規(guī)定的特殊罪名。其中第三百九十七條規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守,致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為構(gòu)成犯罪。實(shí)踐中一般認(rèn)為,玩忽職守罪的主觀方面是過(guò)失,濫用職權(quán)罪的主觀方面是故意,即故意違背職權(quán),且行為人對(duì)自己行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)明確,即行為人對(duì)其所實(shí)施的行為對(duì)侵害國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)的合法、公正、有效執(zhí)行以及國(guó)民的信賴有認(rèn)識(shí)和希望或放任心態(tài),包括直接故意和間接故意。需要注意的是,對(duì)主觀罪過(guò)的探知,要通過(guò)對(duì)客觀行為的分析來(lái)判斷,應(yīng)當(dāng)結(jié)合行為的背景、行為過(guò)程的演進(jìn)以及行為后的表現(xiàn)進(jìn)行判斷,綜合考慮行為人所處理的事項(xiàng)、所涉及人員之間的利害關(guān)系、職權(quán)行使的依據(jù)是否明確、行為是否有明確的目的性追求、對(duì)損害后果是否實(shí)施了補(bǔ)救措施等方面進(jìn)行衡量。

          案例一中,甲作為副市長(zhǎng),明知根據(jù)《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定,經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算非經(jīng)法定程序不得調(diào)整,各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù),未列入預(yù)算的不得支出。其明知不按預(yù)算用途使用資金屬于違規(guī),但仍通過(guò)召開(kāi)會(huì)議形式,要求市財(cái)政局將預(yù)算內(nèi)其他用途資金出借給A公司,具有濫用職權(quán)的主觀故意。

          案例二中,乙作為分管市治砂辦的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,在明知李某非法開(kāi)采砂石并有線索反映的情況下,因收受好處而不履行監(jiān)管職責(zé),并要求其分管處室上報(bào)虛假問(wèn)題線索核查報(bào)告,再由其審批通過(guò),明知自己的行為會(huì)破壞國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)而放任結(jié)果發(fā)生,可以認(rèn)定其具有濫用職權(quán)的主觀故意。

          二、違規(guī)行為和因果關(guān)系的判斷

          認(rèn)定行為人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)濫用職權(quán)的刑事責(zé)任,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握行為人的職權(quán)職責(zé)、實(shí)施的違規(guī)行為以及與危害后果之間存在的因果關(guān)系。職權(quán)職責(zé)是濫用職權(quán)罪成立的基礎(chǔ)和前提,如果行為人不具有相應(yīng)職權(quán)職責(zé),就不存在瀆職行為;行為人實(shí)施了違規(guī)行為是濫用職權(quán)罪成立的關(guān)鍵,即行為人客觀上實(shí)施了違規(guī)行為,違反了應(yīng)當(dāng)正確履職的義務(wù),因此具有非可能性;存在因果關(guān)系是濫用職權(quán)罪成立的依據(jù),因果關(guān)系將濫用職權(quán)行為與危害后果相連接,使得危害后果能夠歸責(zé)于行為人。

          其中,違規(guī)行為的認(rèn)定,要求行為人違反相關(guān)規(guī)定不正確履職,一般表現(xiàn)為超越職權(quán)和違規(guī)履職,實(shí)施了未被授予某項(xiàng)職權(quán)的行為,或雖具有職權(quán),但實(shí)施了違反規(guī)定處理事項(xiàng)的行為。違規(guī)行為要求行為人明確違反法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、行業(yè)規(guī)范、上級(jí)或者本單位管理規(guī)定和程序等。由于濫用職權(quán)罪是結(jié)果犯,濫用職權(quán)的行為與危害結(jié)果之間必須具備刑法上的因果關(guān)系,并且要求實(shí)行行為在因果關(guān)系中達(dá)到支配程度。司法實(shí)踐中一般認(rèn)為,認(rèn)定因果關(guān)系,應(yīng)當(dāng)以行為時(shí)客觀存在的事實(shí)為基礎(chǔ),依據(jù)社會(huì)一般公眾的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷,在“多因一果”情況下,應(yīng)當(dāng)考察行為人的行為導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的可能性大小、介入因素對(duì)結(jié)果發(fā)生的作用大小等,來(lái)判斷行為人的違規(guī)行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系。如果行為人的行為具有導(dǎo)致最后結(jié)果發(fā)生的高度可能性,則可以認(rèn)定因果關(guān)系存在。

          案例一中,甲作為副市長(zhǎng),分管城市發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、招商引資、城市建設(shè)等工作,擁有特定職權(quán),具有履行職責(zé)的義務(wù),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定處理公務(wù)。甲在明知根據(jù)《預(yù)算法》等法律規(guī)定,政府部門(mén)支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù),未列入預(yù)算的不得支出,仍違規(guī)安排市財(cái)政局向A公司出借1億元資金。甲明知該公司新成立、經(jīng)營(yíng)實(shí)力一般,且出借大額資金沒(méi)有依照法律規(guī)定進(jìn)行,甲的違規(guī)行為直接導(dǎo)致市財(cái)政重大損失,盡管市財(cái)政損失后果的發(fā)生介入了A公司經(jīng)營(yíng)不善、不能及時(shí)還款的因素,但該介入因素不足以影響甲的違規(guī)行為與危害結(jié)果之間的直接因果關(guān)系。

          案例二中,乙分管市治砂辦,主要負(fù)責(zé)監(jiān)督查處土地礦產(chǎn)資源的盜采盜挖行為、日常巡查、舉報(bào)線索核查等工作,乙作為負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員,在行使職權(quán)過(guò)程中,明知李某非法經(jīng)營(yíng)砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為,應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管職責(zé)而刻意不履行,并且還要求其分管處室上報(bào)內(nèi)容為“現(xiàn)場(chǎng)部分地塊作為屯料場(chǎng)所使用,剩余地塊為平整土地,未發(fā)現(xiàn)盜采盜挖痕跡”的虛假問(wèn)題線索核查報(bào)告。正是乙的濫用職權(quán)行為存在,才導(dǎo)致李某非法經(jīng)營(yíng)砂石廠得以繼續(xù),違法行為也沒(méi)有得到及時(shí)處罰和制止,最終導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴(yán)重破壞,乙的違規(guī)行為與危害結(jié)果之間具有直接因果關(guān)系。

          三、“重大損失”的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)

          濫用職權(quán)行為是否致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失,是區(qū)分罪與非罪的重要因素。刑法對(duì)濫用職權(quán)罪的規(guī)定屬于簡(jiǎn)單罪狀,重大損失如何判斷由司法解釋加以釋明。“兩高”《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(一)》第一條規(guī)定了“致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失”和“情節(jié)特別嚴(yán)重”的具體情形,其中,“遭受重大損失”一般是指造成人員傷亡或經(jīng)濟(jì)損失以及造成惡劣社會(huì)影響等。第八條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)損失是指瀆職犯罪或者與瀆職犯罪相關(guān)聯(lián)的犯罪立案時(shí)已經(jīng)實(shí)際造成的財(cái)產(chǎn)損失,包括為挽回瀆職犯罪所造成損失而支付的各種開(kāi)支、費(fèi)用等,同時(shí)規(guī)定,債務(wù)人經(jīng)法定程序被宣告破產(chǎn),債務(wù)人潛逃、去向不明,或者因行為人的責(zé)任超過(guò)訴訟時(shí)效等,致使債權(quán)已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的,無(wú)法實(shí)現(xiàn)的債權(quán)部分應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為瀆職犯罪的經(jīng)濟(jì)損失。

          關(guān)于債權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的判斷原則,司法實(shí)踐中一般堅(jiān)持實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)。一是行為人因?yàn)^職行為造成公共財(cái)產(chǎn)作為債權(quán)存在,雖然經(jīng)過(guò)訴訟等方式勝訴,但由于債務(wù)人無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行,在法律上已喪失債權(quán)實(shí)現(xiàn)可能性。應(yīng)將債務(wù)人無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行作為認(rèn)定損失的實(shí)質(zhì)要件,而不能依賴債務(wù)人作出的有履行能力的承諾。特別是對(duì)于法院作出的因債權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)而終結(jié)執(zhí)行程序的,可以認(rèn)定債權(quán)已無(wú)法實(shí)現(xiàn)。二是債權(quán)尚未通過(guò)訴訟途徑解決,但因行為人的原因,已超過(guò)法定訴訟時(shí)效,或雖經(jīng)訴訟解決且已勝訴,但因行為人的原因,已超過(guò)申請(qǐng)執(zhí)行的期限。這種情形下,債權(quán)債務(wù)關(guān)系已不具有勝訴權(quán)或喪失執(zhí)行力,可以認(rèn)定債權(quán)已無(wú)法實(shí)現(xiàn)。三是債務(wù)人已被有關(guān)部門(mén)注銷或者被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照且無(wú)其他資產(chǎn)可供清償,可以認(rèn)定為債權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

          案例一中,市財(cái)政局對(duì)A公司的債權(quán)經(jīng)過(guò)訴訟進(jìn)入執(zhí)行程序后,法院因A公司無(wú)可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn),裁定終結(jié)執(zhí)行程序,同時(shí)異地法院已經(jīng)裁定受理關(guān)于A公司的破產(chǎn)清算申請(qǐng),即A公司已經(jīng)實(shí)際無(wú)法履行到期債權(quán),應(yīng)當(dāng)認(rèn)定A公司不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且明顯缺乏償還能力,涉案?jìng)鶛?quán)不能實(shí)現(xiàn),屬于造成“重大損失”。

          案例二中,乙在明知李某非法經(jīng)營(yíng)砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為的情況下,本應(yīng)履行職責(zé)予以制止,但因收受好處而刻意不履行監(jiān)管職責(zé),使得李某非法經(jīng)營(yíng)砂石廠導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴(yán)重破壞,屬于《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(一)》第一條中“其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的情形”,應(yīng)當(dāng)追究乙濫用職權(quán)罪的刑事責(zé)任。(白潔)


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